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农业是根本:深度剖析明代的劝农官制!

2019-10-10来源:新华科技网

中国有着悠久的设官劝农传统。早在西周时期,周天子就曾派遣官员到田原县鄙劝民耕作,使其“勿或失时”“勿休于郡”。另据《诗经·周颂·臣工》中的记载情况来看,周成王所设农官中的载师、闾师等都负有劝农之责。

西汉时,国家设专官以督劝农政。此后,中国历朝历代都设有具备劝农职能的官职。其中,地方官员往往是国家劝农职责的主要承担者。到了宋元时期,地方官以劝农入衔,明确了其具有的劝课之责,并一度使劝农官带有常设性质。

明代继元而立,其在劝农官职的设置上很大程度继承了此前宋元两朝设官劝农的特点。明代在中央农政官职的设置上,由户部负责农政及户口事宜,工部下设的督水与屯田两司分别负责水利灌溉与屯田事宜。而仅就劝农这一职责讲,有明确规定的是户部。

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《明史·职官志》记述户部执掌,其中有“以垦荒业贫民”“以树艺课农官”“以召佃尽地利”,且规定“天子耕籍,尚书进耒耜”。其他事涉劝农的还有礼部,负责籍田事宜。其尚书掌天下礼仪,下设仪制一职,负责具体的劝农礼仪,遇有耕籍之事则“颁仪式于诸司”。明代劝农诏令亦多由礼部与户部下发地方。

整体上看,明代中央农政官员直接负责劝农礼仪的制定与执行,以及国家劝课政策的制定与颁行,而对具体的劝课事宜,则以督促、监督为主,不负有直接责任。

明代在地方农政官职的设置上,省一级有布政使负责管理民政与财政事务,又设有左右参政、参议为副官,人数不定,且往往因事而设。如宣德年间,浙江布政司即奏请增设参议四员,其两员于温台诸府督理农务功。又孝宗弘治八年,于山东设参政一员,“提督劝农,兼管水利”。

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府一级有知府掌地方政务,其有教养百姓之责。又有同知、通判,无定员,职责不定,其分掌诸事中有“治农”一条。县一级有知县管理一县之事务,所辖繁杂,由于其对地方农业生产负有直接责任,劝课农桑往往是其经常性事务。

在各级文职官员之外,由于明代大兴军屯,各都司卫所官员有督劝屯兵耕作之责。都司卫所中,负责具体屯田事宜的官职有都指挥全书、指挥全书,卫所千户、百户以及其下所设的总旗与小旗,这些管屯官都负有一定意义上的劝农职责。

对于地方劝农职责的设定,由于明代将“劝课农桑”一条作为地方官员考核的内容之一,且各级官员负有对下级的监管之责,劝农随之成为一种自上而下层层督促的事宜,各级官员也就都负有劝农之责。明宣宗曾对大臣谈到地方官的能力问题,认为郡县守令的职责在于教养百姓,“教养之道,农桑学校而已”。将劝农兴教作为地方官所应具备的基本能力与责任。

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虽然明代大部分官员,特别是地方官员,都负有劝农的职责,但为了更好的督促和推进地方的农业生产,明代又往往设置专门提督农政的劝农官,其职责的核心是督促地方农业生产按时展开或检查官员的劝课成绩。

明朝设置劝农官专门负责劝课农桑的行为大致开始于明宣宗在位期间,又以明宪宗成化年间与明世宗嘉靖年间数量最多。在后两个时期,明王朝的最高统治者都试图将劝农职能从地方官广义上的行政管理职能中剥离出来,由专门的官员承担,使劝农官成为地方的一种常设官职。

总的来说,明代劝农官设置与变化情况具有以下特点:一,劝农官在各级行政单位的分布上,以县一级增设最多,凸显了基层官员在劝农事务中的主要作用。

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在明朝省府州县行政区划中,县作为最基层的行政单位,其官员往往是国家各项政策的具体落实者,同时是地方口常事务的直接负责人,也是普通民众接触最多的真正意义上的朝廷命官。

将劝农官设在县一级,可见明朝已经不满足于传统意义上的“人尽农官”,而是要将劝农这一职责落实到直接负责基层社会管理的具体官员身上,且做到专职专人。将劝农官或治农官设在县一级,是为明代首创,也是中国之前历代农官设置上所未有的变化。

二,从劝农官级别的设置上来看,多为省府州县佐官、副官。如省一级的参政,府一级的通判,州一级的判官,以及县一级的主簿、县垂,其专门负责劝课事宜的都通称为劝农官或治农官。

明代以各级佐官专理某种事务是为常态,以地方佐官为劝农官说明其对地方官劝农职能的增强并未超出原有的官职制度。劝农官的设置是在明代原有官制内,对某一具体职能的调整与强化。明代以地方佐官、副官为劝农官有出于不影响正官行政权威的考量,但同时也造成劝农官,特别是州县一级劝农、治农官地位鄙下,常为正官或上官指使别差,影响其劝课工作的正常进行。

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三,从明朝历代对劝农官的调整情况看,其中存在大量的反复,劝农官的设置时兴时废。如宣德、成化年间,明宣宗、明宪宗在位时设置了一批劝农官,而到了明孝宗、明武宗时则被裁减;嘉靖年间,明世宗又尝试将劝农官设为地方常设官职,但后期再次予以废除。

劝农官的增减呈现出一种波浪状的此起彼伏,这与历代明帝对劝农官的复杂态度相应和。明代自宣宗在位时开始成批添设专官督理农务,而在宣德六年浙江奏请添设专官督农一事上,明宣宗却谓吏部“古人云,公私不足由设官太多,其言不可不听”;明宪宗在位时大量添设劝农官,而在成化之初,其仍听从了监察御史反对户部奏请设官劝农的意见;明世宗在位前期添设了一些劝农官,但在嘉靖九年对户科给事中请求添官专理农务的态度上却是“治农不必添设”,“务顺民情,勿有所扰”。

明代皇帝对设官劝农的复杂态度以及劝农官设置变化的反复,反映出明朝在设官劝农问题上呈现出一种矛盾的心态。对于劝农官的设置,明朝统治阶级内部存在着较大的意见分歧。

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一方面,不断有官员奏请增设专官以督农政。官员们请设劝农官的原因或理由大概有两种:一是地方农业生产需要国家进行一定的管理与指导,而地方官兼劝农之职往往事不能专,功不能毕,甚至兼任而不任,因此一部分官员希望通过设置专门的农政官来解决这一问题;二是诸如自然灾害、逃民等问题造成的农业荒废,需要设置专门的劝农官予以应对,通过行政的手段来保证农业生产的正常秩序。

另一方面,朝野对劝农官所能发挥的实际作用存在质疑,反对设专官督理农务的意见很多。如成化元年,监察御史张精等言“建官所以安民,官多则民扰”,反对朝廷添设劝农官。奏请反映出地方设专官督理农务的弊端:其一是干扰了地方原有行政系统的正常运作,其二是劝农官无助于解决地方农业生产中遇到的实际问题,即劝农官的设置于地方农业生产非但无功,反而有过。

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明代关于设官劝农的激烈争论、历代明帝对劝农官的复杂态度以及劝农官设置上出现的反复,说明封建国家在设官劝农中遇到了两难:一方面,明代地方农业生产所面临的现实环境需要官方给予一定的督促与指导;另一方面,劝农官在保证和促进地方农业发展方面所起到的作用并未达到预期,甚至产生了一些消极影响。

这是因为,明代的农业生产面临较为复杂的历史环境。首先,这一时期商业发展迅速,特别是到明中后期,商品经济对农业生产的影响力日益显着。早在明初,朱元璋就感叹“自什一之途开,奇巧之技作,而后农桑之业废。”

其次,明代的农业生产面临着严重且频发的自然灾害。有明一代,其自然灾害发生之频繁,种类之众多,破坏之严重是前所未有的。明代自然灾害种类多达12种,数量计有3592次,平均每1个月不到就发生1次灾害,且往往具有长时性、交织性与群发性。如此严重的自然灾害对农业生产所产生的破坏力可想而知,而灾后农业生产的恢复工作难度之大亦不言而喻。

最后,明代有着严重的流民问题。流民集中行动,四处游移,长期脱离农业生产,直接影响国家赋税,且对所到地方的社会经济秩序造成冲击,如何使流民安定下来回归农业生产同样是明代国家所急需解决的问题。

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以上明代农业生产所面临的严峻现实环境,要求国家采取强有力的措施保证农业生产的正常进行,而设官督农无疑是一种较为直接的手段。

因此,明代封建国家不断尝试通过设置劝农专职官员,来应对现实环境给予农业生产的挑战,而劝农官在保证和推动地方农业发展上的表现却并不符合其被寄予的厚望。这种名不符实的情况,要归咎于产生它的官僚体制。

中国官僚体制的人才选拔形式主要是科举制,而科举制对人才知识结构的要求主要是文学,对具体的技术性知识并不重视。建立在此种基础之上的官僚队伍,虽然也涌现出诸如徐光启、袁黄等了解农业生产技术的官员,但绝大部分对农业生产都所知不多,甚至于要依靠“不入流”的青吏来处理具体的农政事务。

在这样的体制内增设专门的督农官员,自然难以解决农业生产中所遇到的实际问题。此外,中国农业社会的性质决定了地方行政管理事务多与农业有关,如税粮的征收、摇役的征发、农田水利的修建管理等,从这个角度讲由地方官兼理农事有其合理性,而劝农官的介入破坏了这种是事归于一的情况,引起地方管理的混乱,加之官僚作风与形式主义严重,劝农官所能起到的作用也就十分有限。

撰稿/庞勃【读史品生活】

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